Lubrizol : cocktail d'une inspection déficiente
Et d'une déréglementation débridée
Dans ce second volet consacré à l'incendie Lubrizol, Gabriel Ullmann met en perspective les défaillances de l'Administration dans la surveillance du site, avec des conséquences accentuées par une réduction des contraintes imposées aux industriels.
L'incendie de Lubrizol à Rouen révèle les défaillances récurrentes de la surveillance du site, comme de l'instruction des dossiers par la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Normandie. Elle illustre aussi parfaitement les conséquences néfastes de la déréglementation continue.
Les violations de la directive européenne Seveso 3, source potentielle de l'accident majeur
L'administration, bien qu'exerçant selon elle une surveillance très étroite du site Lubrizol, a déclaré pendant plusieurs jours ne pas connaître les produits stockés dans cet établissement comme dans les entrepôts mitoyens de SCMT (Normandie Logistique). Cela atteste de dysfonctionnements, en violation de la directive Seveso 3 du 4 juillet 2012 relative aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, pourtant transposée en droit français.
Ainsi, selon les dispositions de son article 7, l'exploitant doit communiquer à l'autorité compétente « les informations permettant d'identifier les substances dangereuses, leur quantité et leur forme physique, l'activité exercée ou prévue dans l'installation ou la zone de stockage ».
Mais l'environnement immédiat du site est également visé puisque la notification de ces informations doit comprendre : « l'environnement immédiat de l'établissement, et les facteurs susceptibles de causer un accident majeur ou d'en aggraver les conséquences, y compris, les coordonnées d'établissements voisins, zones et aménagements susceptibles d'être à l'origine, ou d'accroître le risque ou les conséquences d'un accident majeur et d'effets domino ».
En vertu du même article, la notification ou sa mise à jour, doit être envoyée à l'autorité compétente avant toute modification entraînant un changement dans l'inventaire des substances dangereuses (nature, forme physique, quantités). La notification obligatoire préalable à tout changement prend toute son importance ici.
D'évidence cela n'a pas été le cas pour les nombreuses modifications de capacités et de stockages du site : augmentation substantielle, dépassant le seuil d'autorisation pour des produits dangereux, sur le site de Lubrizol, mais aussi dans les entrepôts de Normandie Logistique. Il est vrai que pour le directeur de la DREAL « Lubrizol est une maison sérieuse qui ne fait pas n'importe quoi avec la réglementation ».
À ces faits, déjà fort préjudiciables, s'ajoute la déréglementation massive en faveur des sites Seveso opérée par le décret de nomenclature du 4 juin 2018, en violation de la directive. L'évaluation environnementale systématique ne vise désormais plus ces installations, mais les seules créations d'établissement. Seules les modifications faisant entrer un établissement dans cette catégorie restent assujetties, mais plus désormais, par exemple, les modifications significatives d'un site Seveso existant. Ce qui a permis à l'exploitant de se satisfaire, en janvier et juin 2019, d'une simple demande d'examen au cas par cas.
La situation irrégulière de SCMT confirme les graves défaillances de l'administration
Ce ne sont pas seulement 5 253 tonnes de produits chimiques de Lubrizol qui ont brûlé, mais près du double avec ceux de Normandie Logistique, selon le préfet de Seine-Normandie. Parmi les 9 050 tonnes de substances stockées par cette entreprise, pas moins de 4 157 tonnes provenaient de Lubrizol et étaient conservées dans 12 700 fûts dans les trois entrepôts de SCMT, dont un a brûlé entièrement, et les deux autres partiellement. Malgré sa situation vulnérable (mitoyenneté avec Lubrizol) et ses risques, SCMT n'avait fait l'objet que d'une simple déclaration au titre des installations classées, selon le ministère chargé de l'environnement (ce qu'ignorait la DREAL dans ses premières déclarations). Jamais l'administration ne semble ainsi s'être intéressée à elle, bien qu'existante depuis plusieurs décennies.
Selon Le Monde et Reporterre, une note interne de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) précise en effet que « l'exploitant de ces entrepôts n'a jamais indiqué clairement à l'administration les quantités stockées ». Par ailleurs, la DREAL clame à l'envi que Lubrizol était un site « très surveillé ». Mais quand on surveille de près un site, on noue obligatoirement des relations étroites avec l'exploitant et on finit par tout connaître du site. De deux choses l'une : soit l'inspection était informée du stockage de 4 157 tonnes de produits, certains classés Seveso, dans les entrepôts voisins, qui n'étaient ni équipés ni autorisés pour les accueillir, sans apparemment en relever l'irrégularité et le danger, soit l'exploitant avait tu cette information fondamentale sans que l'administration ne s'en aperçoive malgré sa « grande surveillance ». Dans les deux cas, l'inspection a été largement défaillante.
Le document de la DGPR donne une autre information capitale : « Les entrepôts de Normandie Logistique étaient connus de l'administration et bénéficiaient de l'antériorité au regard de la réglementation des ICPE, ils préexistaient à la loi de 1976 ». Et de préciser que l'établissement « était connu sous le régime de déclaration alors même qu'il est vraisemblable qu'il relevait, en fait, du régime de l'enregistrement ».
Connaissant l'extrême compétence de la DGPR pour tous les textes régissant les installations classées, on ne peut qu'être surpris par ces inexactitudes. Loin de dédouaner la DREAL, cette analyse met au jour ses défaillances. D'une part, la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées s'est substituée à la loi du 19 décembre 1917 sans affranchir pour autant les établissements classés par cette dernière des obligations qui étaient les leurs. D'autre part, et surtout, le droit d'antériorité, qui est un droit d'exception, ne peut s'exercer que dans le respect de certaines règles. Ce qui, d'évidence, n'a pas été le cas.
En vertu de l'art. L. 513-1, les installations qui, « après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration, à la seule condition que l'exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l'année suivant l'entrée en vigueur du décret ». Les dispositions R. 513-1 et R. 513-2 précisent que, pour ce faire, ces installations doivent notamment fournir au préfet « la nature et le volume des activités exercées ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles l'installation doit être rangée ». Selon ces mêmes dispositions, le préfet peut exiger la production de nombreuses pièces et prescrire de nombreuses mesures propres à sauvegarder les intérêts protégés par la loi (population, agriculture, environnement, santé, etc.). Ce qui apparemment n'a pas été fait.
L'accident de Lubrizol : les fruits de la déréglementation
Outre la déréglementation précitée à l'encontre de la directive Seveso 3, il est révélateur que la DGPR en soit restée à un simple enregistrement pour SCMT, et n'ait pas plutôt relevé le régime de l'autorisation qui aurait alors nécessité une étude de dangers, une étude d'impacts, une évaluation par l'autorité environnementale et une enquête publique. De plus, un arrêté d'autorisation pour ce genre d'entrepôts comporte des exigences et mesures bien plus fortes qu'un simple arrêté type d'enregistrement.
Les divers dépôts et stockages ont ainsi compté parmi les six premières rubriques d'enregistrement, introduites par le décret de nomenclature du 13 avril 2010. Le seuil d'autorisation des entrepôts couverts, tels ceux de Normandie Logistique, passe ainsi de 50 000 à 300 000 m3, ce qui est proprement gigantesque. Le saut, considérable, de seuil se traduit par la sortie du régime d'autorisation de la très grande majorité des sites jusqu'alors soumis.
De surcroît, il ne s'agit pas, et de loin, d'installations standardisées, aux risques bien connus, comme en rend compte la circulaire du 21 juin 2000. Elle rappelle ainsi que le retour d'expérience des dix dernières années confirme la nécessité de renforcer la maîtrise des risques dus à ce type d'installations : « Plus de 10 % des accidents recensés dans l'industrie en France sont constitués par des incendies d'entrepôts caractérisés tant par des dégâts matériels et des conséquences économiques que, souvent, par un impact environnemental important ».
De plus, et c'est fondamental : « Une particularité des entrepôts tient parfois au fait que le demandeur de l'autorisation peut être une société civile immobilière ou un promoteur qui se propose de louer tout ou partie de l'entrepôt à des locataires, variables au cours du temps. Dans ce contexte, (…) en vue de protéger les intérêts visés [par la loi] les demandes d'autorisation d'exploiter des entrepôts couverts doivent prendre en compte de façon spécifique les risques et les conditions de gestion propres aux entrepôts ».
En ce qui concerne l'étude de dangers, qui a disparu entre-temps avec le régime de l'enregistrement, la circulaire du 4 février 1987 relative aux entrepôts couverts prescrivait déjà des dispositions en matière de prévention du risque d'incendie, parmi lesquelles des distances d'éloignement par rapport aux tiers. Distances toutefois encore insuffisantes : la circulaire susvisée de juin 2000 relève en cas d'incendie que « des distances d'effets plus importantes, que les valeurs de la circulaire [de 1987], apparaissent de plus en plus fréquemment dans certaines études de dangers relatives à des projets dont la surface est de plusieurs dizaines de milliers de mètres carrés ». Or, à peine dix années plus tard, le nouveau régime de l'enregistrement couvre des entrepôts jusqu'à… 300 000 m3, au motif que des prescriptions standard seraient suffisantes pour prévenir les risques.
La régression est sans fin ni frein, et l'accident de Lubrizol n'y fera rien
Le 16 septembre 2019, le Premier ministre annonçait un élargissement du régime d'enregistrement pour des entrepôts allant cette fois jusqu'à 900 000 m3. On passerait ainsi, en dix ans, de 50 000 à… 900 000 m3 sans procédure d'autorisation. Le régime de l'enregistrement, aux dépens de celui de l'autorisation, était annoncé non seulement pour de « toutes petites installations » (sic) mais aussi devant « permettre une meilleure adéquation de la procédure avec les enjeux présentés par des installations aux impacts faibles, grâce à une meilleure efficacité administrative(sic). Il [devait] également permettre d'affecter le temps dégagé à la réalisation de davantage de contrôles de ces installations par l'inspection des installations classées (resic) ». Il ne devait s'appliquer qu’« à des petits projets n'entrant pas dans le cadre d'une directive européenne et dont les impacts potentiels sont connus, ainsi qu'aux installations réalisées dans des zones non sensibles ». Cela se passe de commentaire. Pour autant, l'accident de Lubrizol ne changera rien, ainsi que pour toutes les autres mesures régressives prévues pour accélérer les implantations industrielles. Peut-on penser que l'enquête actuellement diligentée par l'administration souligne les défaillances de cette dernière et les incidences négatives de la déréglementation ?
Alors que sous couvert de simplification et d'une plus grande efficience, le nombre de projets soumis à évaluation environnementale et à enquête publique ne cesse de décroître fortement, le ministère vient de préciser que la « croissance de l'accidentologie se poursuivait » avec, en 2018, une hausse de 34 % des accidents industriels en deux ans. Les seuls établissements Seveso ont été responsables d'un quart de ces accidents. Le nombre d'inspections a régulièrement diminué, avec 18 196 inspections en 2018 contre 30 000 en 2006. Soit une baisse de 39 %. L'introduction du régime d'enregistrement, en sus de maintes autres mesures de simplification, censée accroître les contrôles, s'est traduite, en réalité, par la réduction drastique de contraintes pour les industriels, sans réelle contrepartie environnementale ou sanitaire, par moins de surveillances et par davantage d'accidents technologiques.
Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, docteur-ingénieur chimiste, docteur en droit, expert auprès des tribunaux pour les pollutions et les nuisances, ancien membre du Conseil supérieur des installations classées
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